国资委将剥离监管职能做纯粹出资人

海中人

2008年01月27日11:27 民主与法制时报
　　“我认为国资委应该改叫‘国有资产经营管理委员会’，而非‘国有资产监督管理委员会’，把‘监督’改为‘经营’，或者去掉‘监督’，直接叫‘国有资产管理委员会’。”
　　“国资委的任务关键是做好国有股东权益的最大化问题，换言之，就是保值增值，让国有企业做大做强，最终能够让全民分享国有资产的利益，给全民带来福利。”
　　——《国有资产法(草案)》起草小组专家、中国政法大学教授李曙光
　　□《民主与法制时报》特约撰稿 张 娜
　　在2007年12月23日至29日举行的十届全国人大常委会第31次会议上，《国有资产法(草案)》首次提交立法机关审议。
　　历经15年，国有资产立法在讨论和追问中终于正式进入立法通道。
　　根据草案的总则规定，该法旨在维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，保障国有资产权益，促进社会主义市场经济发展。
　　“为什么人们在对中国经济改革取得巨大成绩普遍击节赞赏的同时，会把聚焦点放在改革过程中对国有资产流失的忧虑和关切上？一个很重要的原因是此前我们的国有资产立法还不到位。”对于首次提请全国人大常委会审议的国有资产法草案，中国政法大学教授李曙光谈了自己的看法。
　　国有资产法(草案)共9章76条，主要内容包括：法律的适用范围、履行出资人职责的机构、国家出资企业及其管理者、涉及国有资产出资人权益的重大事项及法律责任、国有资本经营预算和国有资产的监督。
　　怎样处理好“国有企业出资人代表”和“国有资产监管机构”的权力和责任，以及“资产管理”与“行业管理”的关系问题成为关切的焦点。国资法(草案)中对国资委作为国有资产的出资人代表在履行职责的规定上将会有什么改变？改变职责的国资委将是什么性质？主要任务是什么？就此，记者专访了起草小组专家、中国政法大学李曙光教授。
　　剥离监管职能
　　“国有资产管理体制的关键是完善出资人制度，并把出资人具体落实到一个实体上，这也是国资法草案特别醒目提出来的。”李曙光教授说这是一个很重要的进步。
　　草案第二章，履行出资人职责的机构，其中规定：国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构，按照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
　　履行出资人职责的内容：代表本级人民政府对国家出资企业享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”。同时也规定履行出资人职责的机构应当监督企业实现国有资产保值增值、防止国有资产流失，但不得干预企业经营活动。
　　据李曙光教授介绍：“草案把国资委的监管权限剥离出去了，监管资格由全国人大常委会、政府有关部门和其他检察机构、立法机构、审计机构、社会监督机构监督。”
　　“剥离国资委的监管职能，这一点大家达成了共识。”李曙光教授认为这是很大的一个亮点，但是，也存在相应的问题，“把监管职能拿出去以后，监管职能到底给谁，没有说清楚。草案把监管职能给了很多的部门和机构。”
　　“做干净的出资人”
　　一直以来，有这样一种争论：国资委并不是一个纯粹的国资委，也不是一个干净的国资委，它有很多其他的职能和角色，行政管理职能、婆婆的角色、自己监管自己的角色等等，甚至还有立法的角色。它的角色太多太乱，权利义务关系不明确。
　　李曙光教授说：“国资委的职责重点就是出资人，纯粹的出资人，干净的出资人，不履行其他职责，不履行监督的职责，不履行做婆婆的职责，不履行制定法规的职责。它所实施的监督也只是作为股东对其资产的监督，与政府行政机关的监管相区分。只负责国有资产的保值增值，负责股东权益的最大化。”
　　在李曙光教授的眼中，只作为出资人的国资委的主要任务，将着重考虑怎样使国有股为投资者带来更好的回报，怎样给社会提供更好的公共产品等。对于国有控股上市公司来讲，国有资产法的完善及最终出台，将使国有资产更加清晰，财产权利也将更加清晰，更加讲究法律关系，由于上市公司将不再受到行政行为干预，可以说为市场建立安全稳定的预期。
　　李曙光教授建议，可以考虑在监察部下设国有资产监察局。他说：“国有资产的监管，一般来说与私营企业的监管是一样的，政府负责维护市场经济秩序，提供公共服务，而这种公共服务应该是针对所有企业的，不管是国有还是非国有。但是考虑到我们国家国有资产比较庞大，这一部分的违法犯罪可能会比较突出，所以，我建议在监察部里专门设一个局，来管理此项内容。”
　　而对于这个部门监管的内容，李教授也做了解释：“主要对于国有资产出现流失、转让等方面的犯罪行为以及重大责任事故加以监管。而非管理绩效考核、保值增值。”
　　国资委成立5年来，进行了国有企业重组等一系列的工作，随着一项项企业改革重组计划尘埃落定，不断有专家建议：“各级国资委的工作重点须向国资管理的空白领域延伸，这恐怕是各级国资部门在改革国企过程中自身要面临的重大转型问题。”
　　怎么转型的问题一直在学者间热议。
　　李曙光教授说：“我认为国资委应该改叫‘国有资产经营管理委员会’，而非‘国有资产监督管理委员会’，把‘监督’改为‘经营’，或者去掉‘监督’，直接叫‘国有资产管理委员会’。”
　　另外，对于国资法的框架，李曙光教授建议：“建立委托人、出资人、经营人、监管人和司法人五种角色，即由全国人大和各级人大以及政府作为委托人；由几个国资委(经营性资产国资委、金融国资委、资源性资产国资委、行政事业资产国资委等)作为出资人；由国有控股公司作为经营人；由独立的政府机构出任监管人；由司法部门履行司法管辖职能和司法救济的程序。处理好这五种角色的关系，五种职能相分离，就可以有效地避免国有资产流失，并实现国有资产的股东权益最大化。”
　　实行这种机制后，国有企业的产权就比较清晰了。现在的弊端是，出了问题不知道该找哪个部门，一些案件法院也不好受理，关键法律关系没有明晰，没有界定。另外，通过厘清法律关系、法律定位，对于股东权益的最大化，对我们全体人民能够在经营国有资产中获益，都要有好处。
　　“因此，国资委的任务关键是做好国有股东权益的最大化问题，换言之，就是保值增值，让国有企业做大做强，最终能够让全民分享国有资产的利益，给全民带来福利。”李曙光教授说。
　　国务院直属的特设机构，这是国务院国资委成立5年来的身份。而组建的初衷，就是为了实现政企分开，实现出资人到位。有人说作为特设机构的身份很尴尬，既不是政府机关，也不是事业单位，与国务院所辖的其他机构性质都不同。　　
　　于是，有专家称：“这个特设机构只是国资委的暂时身份，国资委的终极身份将是一个由国资法给予的法定机构。一旦国资法出台生效，国资委就将脱离国务院序列，成为一个独立的、直接的、只对国资法负责的机构。”
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　　国资立法15年历程
　　中国拥有世界上最多的国有资产。据统计，至2006年末，中国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产，已分别达到29万亿元和12.2万亿元。
　　早在上世纪90年代，国有资产立法已有草案。该法是经1993年八届、1998年九届全国人大常委会立法规划确定，由全国人大财经委员会负责起草的一部大法，重要性毋庸置疑。但由于种种原因，法律草案一直没有提交全国人大常委会正式审议。
　　2003年，十届全国人大再度将国有资产立法列入五年立法规划。2004年，全国人大财经委重新组成了阵容强大的国有资产立法起草小组。2007年初，该法被纳入当年的立法计划。